論“平等主體”：以《民法典》第2條為中心

《民法典》第2條的“平等”不同於政治哲學上的平等，不以相同性或相同對待為內核。這一條文中的“平等主體”指的是相互間並不存有權力與服從關係的主體，旨在強調意思自治。“權力與服從關係”是狹義上的，即國家機關因行使職權而形成的權力與服從關係。除了這種權力與服從關係，其他社會關係都是平等主體之間的關係，都是民法的調整對象。平等主體之間的關係有兜底功能，是公法“挑剩下”的社會關係。要將狹義的權力與服從關係識別出來，難點在於如何將行政協議與民事合同區分開來。行政協議的識別以主體要素為主、職權要素為輔，而是否為了公共利益是這兩個要素的判斷標準。因此，在“為了誰”因果鏈條的指引下，國家機關簽訂協議若為了自身利益便是民事合同，若為了公共利益便是行政協議。