論行政立法參與權的權能

行政立法參與權的基本含義是指社會公眾參與行政機關行政立法活動的權利。在內容上，根據《立法法》、《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》等法律法規的規定，主要是指對立法起草提出意見、對立法送審稿提出意見、對行政法規和規章的廢改提出審查建議等幾項具體權利。從形式上看這些權利內容具有多樣性，但觀察它們所能發揮的作用，卻實際上就是一種權利，即對立法提出意見。這就顯現了一個問題：行政立法參與權是否就是“提出立法意見的權利”？如果是，該權利的使命就僅僅是為行政立法提供一些由行政機關來決定取捨的諮詢、參考意見。至於行政機關是否吸納甚至理睬這些意見則不受該權利的約束。顯然，這種意義的行政立法參與權是很低層級的，遠不能滿足社會公眾民主參與的期待和需要，不符合我國《立法法》第5條確定的公民立法參與的目的—實行民主立法，保證立法能體現人民的意志。“提出立法意見的權利”固然是實行民主立法的一種重要權利，但它只限于有權自由表達對立法的意見，難以約束行政機關應當合理採納所表達的意見，因而還不能形成有效保障行政立法體現人民意志的參與機制。由此，“提出立法意見權”與行政立法參與權當然是不能等同的。