環境行政之實效性確保

系所名稱：法律研究所
學位別：碩士
畢業學年：90年
指導教授：劉宗德
本文所欲提出之具體論點，可分為三大部分。第一部份，為對於五種政策工具在我國行政手法運用、法律制度修正等應有之道所提出之制度建議，此部分主要仍須詳見第三章各節對各種環境政策工具之分析，而關於其梗概，則將於以下四「本文結構」中予以扼要的說明。第二部分，為環境行政實效性確保應如何落實之問題。固然，本文主要著眼於各種有效的環境政策工具之分析，但在環境行政實務上，環境政策理念是否能夠具體落實，政治因素、人民環保意識之覺醒、社會上各種利益或公益團體之競逐角力等，在某種程度上卻反而為真正的關鍵；質言之，環境政策之落實與政策工具之實施，非制度本身的各種所謂「周邊要素」之齊備係相當重要，否則所有制度上之良法美意終將淪為空中樓閣（見結論第一節）。第三部分，在行政法學研究之方向上，綜觀德、日之發展軌跡，可歸納整理其脈絡如下。由於傳統行政法學之目的與構造主要係為抑制行政、保障人權與司法救濟而服務，因此將行政活動限縮在已經先行定義的「公法」範疇內，並將行政活動化約為數個「形式」與「節點」供法釋義與司法審查操作。然而，此等對行政活動實際狀態之考察顯得漫不經心的學問體系，顯然脫離現實而越來越無法掌握行政之動態，尤其是對現代型行政，如環境行政等。現代型行政，要求的是如何有實效、有效率、公平正義，以及能獲得大眾信賴與接受的行政決策，而此等用以評判行政決策過程本身是否具有「正當性」之考量要素係越來越重要，故行政活動已經不能再僅僅以具備來自國會之民主正當授權為滿足。蓋問題之癥結在於，立法者之能力與法律之抽象本質已然無法有效承載快速變動、高度專業分工下所產生的社會問題，法律只能益形概括化與框架化；相對的，「行政」（國家行政）者，為具體管理社會之國家活動，目前諸多政策上之價值判斷，事實上皆有賴在行政決策階段中加以完成，政策決定已不再只是立法者的專利。如此一來，行政法學中「依法行政」乃產生結構性之變化——觀察重心必須移向「行政」，而觀察方式則應擴及各該行政活動過程之全般局面，重視行政運作實態之分析，並結合觀察各該行政法規之政策目的，方為行政法學學問研究之應有（新）方向。而此等觀察方式，則為德國法上之「行政法學作為調控科學」以及日本法上之「行政過程論」在認識上所共通。在行政法學以行政決策過程為考察對象之發展上，有兩大方向（或可謂趨勢）為吾人所必須注意。第一，行政法學之法政策論導向，由於強調對各該行政活動領域（即『各論』）進行務實的分析，因此對各該領域政策目的（如環保中廢棄物政策）之理解即為必要，而現行立法制度與行政實務在運作上有何不足與缺失？應如何檢討改進？等議題，自無可迴避；而此乃行政法學開始正視、深入各論領域後所必然會產生的一種政策法學的趨勢。然而，哪一種制度有施行上不足的缺陷、而又哪一種制度具有可行性等有關政策實證研究，以及對於制度效能、效率、公平性分析之工作，則顯然並非傳統法律人所能獨立完成，實有必要進行學際交流與合作（如經濟學、社會學、行政學與法律學等），並在此分工關係中，應進一步將法律人定位在將各種學科研究成果作出最終整合、分析並予以技術化的工作上發揮所長，而將理想、理論轉化為具體可行之實定法制度。第二，行政法學之法統制論趨向，保障人權、制約行政權為行政法學的永恆使命，然而，今日行政法學法統制論之面貌卻應更加多元。首先，面對著行政決策中心分屬在立法與行政部門之內，吾人固然不能否認，在法治主義之下，立法層次之決策對於行政層次之決策終究有其優位性與指導性地位，但是今日行政決策（如許可處分之作成）之正當性與正確性，僅僅判斷國會授權與否此等傳統合法性之問題已顯有不足；質言之，行政決策之正確性與正當性，更應取決於其是否真正能夠具有實現政策目的之實效性、效率性、可行性，以及是否為社會所能夠接受等攸關行政決策品質與行政問題解決能力之要素而定。諸如此等要素考量，不僅為行政決策正確與正當化之基礎，更同時為行政法學對行政活動進行裁量統制之重要考量因素。蓋單純以法釋義之方法已經無法充分切合的應付現代型行政裁量，因為其可能造成若非係過於拘泥法律文義而嚴重牽制行政裁量之空間，即係過於遷就行政現實而使司法審查空洞化的兩極化現象。因此，法統制論、司法審查之發展趨向上應積極的將實效性、效率性、可行性等法政策考量因素涵蓋進來。此外，今日在法統制之程序統制層面，毋寧係強調現代行政過程對民主參與機制建立之必要，蓋程序統制不僅能夠補充司法統制之不足、強化行政決策之民主正當性基礎，其背後亦表徵著現代法治國原則朝向民主原則方向調整的趨勢。戰後，德、日新憲法注入了民主原則的新血，在此憲法原理轉換的背景下，伴隨著科技發展、社會結構轉變而起的新型態行政，亦融入了憲法民主原則之精神而展開各式各樣的活動，形塑起民主法治憲法之下新時代的行政面貌。行政法學，面對著憲法原理轉換、行政態樣更迭之衝擊，在其內容與結構上即有重新調整予擴張之必要，此即所謂的行政法改革。對此，今日吾人或許可以「憲法變遷，行政法隨之」一語來形容行政法學之過去、現在與未來，應為貼切。事實上，依本文管見，Otto Mayer所建立起來的行政法學體系，在德、日行政法改革之主要動線上，迄目前為止，或有遭受質疑、或有進行修正（如公法私法之森嚴壁壘）、或有加以擴張（如各種行為形式以及行政過程的考察方式），但基本上，其作為純粹法律學研究之分析體系，並未因此而動搖。換言之，所謂「行政法改革」，其實是行政法學研究範圍之擴張，而非對既有行政法學（總論）體系之破棄。