行政立法的法規影響評估程序──以防疫法規命令為例

現代憲政國家立基於兩大基礎之上：人民權利保障與權力分立原則；立法權的本質在於，制定抽象、一般的法規範；行政權的任務，則是於個案中適用法律，找到個案中的合適且合法解決策略；司法權的權限，設定是被動地裁決各種爭議，也是在個案中應用法律，卻是合法解決策略，通常不包括合適性。不過，現代社會生活快速變化，原本嚴謹地立法程序，逐漸趕不上人民與社會的需要，形成了學者所稱之「法律饑渴症」，因此，立法者不時透過授權給行政機關制訂行政命令，做為因應規範社會迅速轉變的方式。行政機關獲授權後，行政命令體系成為真正回應民眾要求的抽象、一般的法規範。行政法學界思考行政命令體系時，常常是以合法性原則，做為出發點，重心在於行政命令是否符合法定要件、程序與要式，至於行政命令的合適性，則多以涉及「行政裁量」而一筆帶過。本文認為任何的法規範的正當性，應有兩個來源：合法性與合適性；僅以行政裁量為由，而簡單或忽略行政命令的事實上制定正當性，頗為可惜。幸而，近年來，OECD多呼籲各國應建立法規影響評估程序（regulatory impact assessment or regulatory impact analysis），透過事前預評估程序，就候選政策方式或方式，進行篩選，盡可能達成預定目的。法規影響評估程序，也為我國行政院所援引，甚至委託學者編寫「法規政策影響評估作業手冊」，希望能強化我國法規制訂的合適性，減少未來政策執行失敗的機率。本文將利用我國現行法規影響評估程序，搭配歐盟的承認相關理論與步驟，以檢視防疫行政命令為個案研究，反思我國法規影響評估程序的優缺點，以及可能的改進方向。