Follow the Money: The Buck Stops Where?: A Historical Analysis of Transparency and Campaign Finance Law in Taiwan(1935-2004)

殖民與（後）威權統治下，臺灣法律的多源移植與繼受：析論日治時期至民主化初期的政治資金管理制度（1935-2004）

在2004年，臺灣立法者在參照日本的政治資金管理立法模式後，頒布了政治獻金法，然其收效不如預期。本文認為：臺灣的立法者過度低估臺灣政治資金市場中，影響政治資金需求面的兩個重要因素：資訊透明以及政治侍從主義之慣行。本文採用歷史制度主義（historical institutionalism）作為研究取向，歷史性地分析政治資金資訊強制揭露制度以及政治侍從主義，在政治獻金法制定前，四個時期的演變與交互作用：日本殖民統治時期（1935-1945）；戰後初期（1945-1949）；黨國威權時期（1949-1991）以及民主化時期（1991-2004）。自1895年起，日本帝國在臺灣設立臺灣總督府，進行殖民統治。直至1935年，日本總督府始在臺灣舉辦附有嚴格財產權限制之市街庄議會選舉。臺灣總督府為確保其少數民族政權在選後仍能對地方議會行有效控制。因而在選舉實踐上，對於臺灣政治參與者祭出兩手策略：其一、總督府頒布「臺灣地方選舉取締規則」，賦予總督府及下轄警察機關，對於候選人之競選活動及其競選資金強大的監督與查核裁量空間。另一方面，總督府積極籠絡臺灣地方政治菁英。在經濟籠絡以及選擇性監督競選活動及相關資金流動等手段交互運用下，總督府在市街庄各級議會的選舉結果上，掌握優勢。1935年的市街庄議會選舉，可視為臺灣地方自治與選舉之先聲。但總督府的政治資金管理方式，也埋下臺灣地方派系與政治侍從慣行之種子。二次大戰後，由中國國民黨所領導之中華民國政府接收臺灣。為順利產生制憲國民大會代表，中華民國政府於1946年，在臺灣及中國大陸，舉辦臺灣歷史上首次普選，並順利產生各級地方議會議員以及中央民代。在1949年，隨著國共戰爭失利，中國國民黨領導之中華民國政府將其中央政府撤退來臺。此後，中華民國政府一方面為維繫法統，凍結中央層級之民意代表選舉。但在省、縣市以及鄉鎮市三級議會以及縣市層級以下之行政首長舉辦選舉。為規範地方選舉以及競選活動，臺灣省政府民政廳於1950年，頒布「臺灣省妨害選舉取締辦法」，嚴格限制競選活動之時間、地點及宣傳方式、戶別訪問禁止、競選經費支出上限以及強制申報競選經費等方式，以降低各候選人競選活動所需經費，從而抑制金錢對於政治的影響力。然選舉經費之管制與透明化，在落實上，遠不如預期。其後，臺灣省政府雖然屢次修正取締規則，立法院亦於1980年制定公職人員選舉罷免法，試圖導入公費選舉補助、強化資金揭露等制度，以降低選舉經費。然而，上開具高度理想色彩之立法，因中華民國政府在黨國威權體制下，長期以「侍從主義」作為選舉動員方式，致使法律與實踐兩者間產生落差（gap）。在缺乏公平、公正、公開之政治資金管理制度，以及執法機關選擇性地對「政治資金捐獻者－候選人」以及「候選人－選民」間之互惠交易予以管制下，順服於威權政府之地方派系，在各級選舉中長期取得優勢。因此，各地方政治菁英長期與掌握政治、經濟資源之統治者合作，於取得政經利益後，以此分配、籠絡並動員地方派系首領、樁腳與基層選民，形成「中央－地方」「恩庇－侍從」二元垂直互惠結構。在此政治背景及路徑依賴效應（path-dependence）下，不論是1980年所制定之公職人員選舉罷免法，及其在1983、1989年之修正案，在政治資金之管制與強制揭露，不論是立法或執法上，均無法克盡其功。終止動員戡亂時期之後，中華民國政府自1991年起，全面就中央層級民意代表，舉行普通選舉。因競選激烈造成競選所需經費暴增，使財團與黑道取得介入公共政策審議之空間，引起臺灣人民普遍不滿下，立法院終於在2004年初步回應人民對於陽光政治的期待，制定政治獻金法。政治獻金法之制定，雖是臺灣政治資金管理法制上的一個重要里程碑，然該法實行數十年來，收效仍然不如預期。在詳細檢視臺灣歷年來政治資金管理制度，政治侍從主義及以資源分配為基礎之動員競選慣行後，本文主張：陽光乃是最好的防腐劑。一個有效的政治資金揭露制度不僅能促進政治問責性，抑制政治侍從主義等政治慣行，更能奠定透明政府與廉潔政府之基石。隨著透明政治價值，逐漸取得當代臺灣主流民意認同，一個更加廣泛而且有效率的政治資金揭露制度，將成為政治改革的最終目的！

The Taiwanese legislature enacted the Political Donation Act 2004 (PDA),adopting U.S. and Japanese campaign finance law models. Nonetheless, thelegislative efforts seemed slight.This paper argues it is because the Taiwanese legislature of 2004underestimated two main factors of the campaign finance market: the value oftransparency and the pre-existing electoral clientelism. This paper adopts ahistorical institutionalism approach to analyze the evolution of electoralclientelism and its interaction with campaign finance law before the enactmentof PDA in four eras: the Japanese colonial rule era (1935-1945), the transitionfrom the Japanese colonial rule era to the ROC era (1945-1949), theauthoritarian era (1949-1991), and the democratic era (1991-2004).From 1895, Japan established a colonial regime in Taiwan. TheGovernment-General of Taiwan (GGT) held elections in 1935. In order tocontrol the electoral outcome, the GGT enacted strict election laws and lenientcampaign finance rules, and enforced them arbitrarily to form a coalitionleaning to the GGT via exchange of interests. As a result, the GGT controlled the majority. The election of 1935 marks the beginning of elections in Taiwan,as well as the beginnings of electoral clientelism.After WWII, the Republic of China (ROC) began to rule Taiwan. In orderto enhance its legitimacy, the ROC and its ruling party, KMT, suspendedelections at the central government level but opened the local assemblyelections under the SNTV. In the absence of effective campaign finance laws,the partisan enforcement granted the KMT an advantage over the opposition.As a result, the KMT established a mutual reliance alliance with local factionsand controlled the majority in each level of local congress; and electoralclientelism took root in Taiwanese society.With the end of the temporary provisions, the ROC reopened elections atall levels in 1991. Given the rise of electoral competitiveness, the electoralclientelism rose. In response to the people’s outrage, the PDA, a milestone incampaign finance law, was ultimately enacted in 2004. Nonetheless, under theshadow of authoritarian rule and electoral clientelism, the scope of publicdisclosure was limited; and the effects of PDA have been slight. This studyargues that openly recognizing the value of transparency and expanding thescope of financial disclosure could suppress electoral clientelism and lay thebedrock of a clean government.