論制度性之法律保留——以部會及三級機關、機構之設置為中心

On the Legislative Control of the Establishment of Ministries and Agencies

制度性之法律保留係指制度有關之法律保留，又稱為組織法之法律保留，本文只針對部會與三級機關、機構。德國法向來將部會組織設置與整併界定為行政權的「核心領域」，除非涉及例外情形，迄今亦然。德國各邦就個別高級行政機關之設置，邦議會得裁量介入；隨著民主化深化或甚至全球化挑戰的回應等，邦議會對於個別三級機關、機構之設置一般都制定專門的組織法律。在聯邦層級而言，為保障邦的權力，三級機關、機構幾乎非經聯邦國會立法不得設置。 我國憲法本文第56條「部會首長由行政院長提請總統任命之」，頗有部會設置屬於行政權核心領域之意涵。政府遷臺後針對部會組織設置係採高密度之法律保留，並引發的憲法增修條文第3條第3、4項之增定。從修憲當時的整體環境及相關理由文件以觀，制憲者無意將部會設置權完全劃交行政院長，而係留給立法者裁量決定，就三級機關、機構的設置亦然。「中央行政機關組織基準法」採取部會與三級機關之一律法律保留立場，但同時也規定各該組織法律採低密度規範，反映迄今為止的權力分立考量，不排除隨著情勢變遷而有所調整。就高度人權關聯性領域的三級或四級機關、機構的設置，非不得建立法律保留並將相應提高規範密度。