行政機關函覆拒絕人民申請或舉發案件之法律性質-評最高行政法院九十一年度裁字第一四七五號

"行政機關對於人民申請案件的駁回決定,其法律性質之判斷的確令人困擾。如果行政機關的拒絕決定具有對申請人直接發生法律效果的目的,即使事實上申請人並無實體法上之請求權,該拒絕或駁回決定也有可能是行政處分。對此,最高行政法院之見解並不恰當。在本案中,原告檢舉案件被行政機關拒絕而加以駁回。此一決定之所以非行政處分,應該是因為行政機關在此一決定中,沒有要對檢舉人之權利或義務發生直接影響的目的或意圖,所以欠缺行政處分所應具備之要素。「保護規範理論」要解決的並非行政處分要素是否具備的問題,不宜在此混用。透過「保護規範理論」可以確認申請人是否具體實體法上之請求權,將來提起課予義務訴訟是否具有訴之利益,但是卻未必能回答行政機關拒絕或駁回決定是否為行政處分的問題。我們可以想像,行政機關針對有實體上請求權的申請,因申請程序之瑕疵予以駁回的決定,與針對無實體法上之請求權,以確認申請人無權申請而予以駁回之決定,兩種答覆同為駁回或拒絕之決定,其是否為行政處分之判斷,與申請人是否確實具有實體上之請求權並無直接關聯。我們應該追問的是,行政機關是否想要這個答覆發生,或者發生何種效果?或許有人會疑慮,對於無實體法上之請求權而濫行申請之案件,行政機關以確認申請人無權申請而予以駁回之決定,若是將之解為行政處分,在訴訟上可能造成撤銷訴訟之負擔(至於課予義務訴訟本來即要面對許多無訴之利益而濫行起訴之案件!)。這種疑慮應屬多餘,因 為針對駁回的處分提起(隔離)撤銷訴訟 的機會本來就不大,在訴訟合法性之審查上,除了行政處分必須具備外,行政法院尚需審查原告是否有藉該行政訴訟來達到權 利保護的必要性(Allgemeines Rechtsschutz¬bedürfnis)。而大多數的濫訴案件均無法通過此項檢驗,應裁定駁回。即使有權利保護之必要性,在訴訟有無理由的判斷上,還得該駁回處分「違法」,如此層層關卡,應無前述疑慮。因此本文强調,如果行政機關只是要對於相對人答覆受理案件處理之結果,沒有要對相對人直接發生規範效果之目的,此一答覆就不能强說成是行政處分。本案最高行政法院認為,「主管機關之函覆,係將檢舉調查結果函知檢舉人,未對檢舉人發生如何影響權利或義務之法律效果,應屬事實通知,自非行政處分。」看似與本文結論相同,但引述理由卻不為本文所採。當然,若是行政機關拒絕之函覆並無直接對申請人之權利或義務發生直接影響的目的時,即使申請人有權益之損失,也無損該拒絕函覆非行政處分之判斷。至於權益損失之如何救濟則屬另一層次的問題。"