「土地儲備管理辦法」解析與質疑

我國土地儲備制度肇始於上世紀90年代初，第一家土地儲備機構--上海市土地發展中心成立於1996年8月。一般而言，土地儲備是指土地儲備機構採取收回、收購、徵收、置換、沒收的方式取得土地，進行拆遷安置、土地平整、配套建設等前期開發，以備出讓或在適當時候出讓等一系列活動的總稱。人們很快就發現，這一制度的產生對於當下的中國來說十分必要，迎合了支持國企改革、實現城市規劃和高效利用土地等多種需要，具有充分發揮土地宏觀調控作用、整頓規範土地市場秩序、推進土地利用方式轉變、優化土地資源配置、保護耕地資源、解決徵收拆遷矛盾和增加政府財政收入等多種功能。2001年5月30日，國務院發布《關於加強國有土地資產管理的通知》（以下簡稱《加強土地管理的通知》），提出“為增強政府對土地市場的調控能力，有條件的地方政府要對建設用地試行購儲備制度”。國土資源部隨後於6月21日發布《關於整頓和規範土地市場秩序的通知》（以下簡稱《整頓土地市場秩序的通知》），提出“對原有存量建設用地，城市政府要積極試行土地收購儲備，統一收購和回收土地，掌握調控土地市場的主動權。收回的土地由政府統一儲備、統一開發，按市場需求統一供應”。於是，以此為政策依據，土地儲備制度逐漸在城市一級土地市場上占據了主導地位。目前全國已有2000多個城市實施了該制度，並形成了所謂的“政府主導”、“市場主導”和“政府主導與市場運作相結合”三種操作模式。以制度創新面目出現的土地儲備制度自始缺失中央層面的統一法律支持，主要以非常原則化的政策性意見和省、市兩級地方政府規章為依據。在十餘年的發展過程中，未能形成比較成熟的基本理論，學者們的研究主要集中於“利好”的一面，宣揚制度優越，總結實踐經驗，針對具體操作查找問題、提出建議，而這一制度的突出問題乃是“實踐大大超前於理論研究”。實踐中，各個地方各行其是，在運作中出現了不少問題：（1）政府在土地儲備制度中的定位和作用問題；（2）土地儲備機構的性質、職能以及其與國土資源管理部門之間的關係問題；（3）土地儲備資金的來源和風險防範問題；（4）不同類型土地儲備運作模式的利弊問題；（5）取得土地的範圍和方式問題；（6）土地收購價格的內涵、徵收土地的補償標準和收益分配問題。儘管土地儲備制度在主體、資金、定位、構成、運作等幾乎每個環節都存在問題，但無論是學者還是實務工作者似乎都達成了一個默契，即這些問題均屬於制度創新中的正常現象，並不影響制度本身的存在和發展。只有少數研究者對這一制度存在的必要性及其實施效果予以否定。2007年11月19日，國土資源部、財政部和中國人民銀行共同發布實施《土地儲備管理辦法》（以下簡稱《辦法》），意圖規範土地儲備行為並結束地方各自為政的歷史。《辦法》的頒布具有多個方面的重要意義。在宏觀層面上，《辦法》將土地儲備制度從地方化的狀態提升到國家化的高度，確定了其作為我國土地宏觀調控主要手段的地位，將給我國土地市場的運作和調控帶來一系列變化。在微觀層面即土地儲備制度本身發展和完善的層面上，《辦法》以中央立法的形式統一規定土地儲備制度的各項主要內容，包括土地儲備的目的、概念、範圍和土地儲備機構的定位、土地儲備資金的管理等各個方面，將該制度的發展納入體系化的軌道。筆者抑在解析《辦法》具體條文的基礎上，提出自己的若干質疑。