Horizontal Model for Regulatory Reform of Communications ─The Layers Model, Reform in Malaysia and the UK, and Proposals for Taiwan

論水平架構之通訊傳播法制革新──層級模式、馬來西亞及英國法制、與臺灣之革新草案層級模式、馬來西亞及英國法制、與臺灣之革新草案

由於數位匯流之衝擊，亞太地區的國家（包含馬來西亞、日本、韓國及澳洲）以及歐盟國家（如英國），過去以來已有通盤修改通訊傳播法律的實踐或規劃，其中不乏水平架構的立法革新或提議。本文之主要問題意識如下：1.通訊傳播匯流對於原本法律管制架構的衝擊為何？層級模式理論及英國的水平取向管制架構其精確的內涵為何？2.通訊傳播之法制革新是否必然採取水平架構？採用水平架構之外國法制是否即能解決或減低科技匯流所帶來的制度衝擊？抑或取向水平之法制改革可能衍生預期外的後果？3.理解並檢討水平架構之外國法制對臺灣有何啟示？臺灣通訊傳播管制革新的最佳方案為何？本文在第貳部分對層級模式理論做一有系統性之介紹，並進行分析及評論。馬來西亞以層級模式為架構於一九九八年完成其單一匯流立法，故為層級理論之具體實踐案例，深具參考價值，第參部分即介紹馬來西亞法制及其檢討。第肆部分為歐盟水平取向通訊指令之篇章，並在第伍部分以英國法為例說明其如何落實歐盟指令及進行通訊傳播法律的改革。第陸部分為臺灣通訊傳播匯流立法之法制討論，除了國家通訊傳播委員會（第一屆）的匯流立法──「通訊傳播管理法」草案外，並提出本文對於我國匯流法制架構的具體建議。經過研究層級模式理論、馬來西亞、英國法制、臺灣通訊傳播管理法草案之後，本文得到以下結論：一、層級模式是管制政策的分析理論，而非法律架構。馬來西亞法制以層級模式之觀念建構其法律架構，導致電信執照重疊繁複。二、通訊傳播之業務分類應符合「必要性原則」，故業務類別應朝向簡化。三、歐盟及英國的「內容」及「傳輸」的二元架構，具有參考的價值。四、臺灣通訊傳播管理法草案將「內容層」及「營運管理層」分離，相似於英國制度，可資贊同，但「基礎網路層」的獨立分層並無必要。本文最終對於臺灣未來通訊傳播匯流立法之具體建議為：（一）整體架構：電信法制與廣電法制維持垂直分立，並歸納通訊傳播之通則篇章。細部來說，整合廣電三法，廣播電視法制轉向「平臺」及「頻道」的二層法律架構。第一類及第二類電信事業之分類並無必要，電信業務改採許可制及登記制。（二）個別修法：應朝向降低結構管制落差。

After an in-depth study of the network layers model of communications regulation, the reforms in Malaysia and the UK, and the CRA Draft in Taiwan, a summary of findings are as follows: 1. The layers model theory is an analytical tool for policy considerations, not a regulatory framework; 2. Unnecessary classification of services should be avoided; 3. The separate framework of “content” and “transport” in the EU and the UK is appropriate; 4. The separation of “content” and “platform” layer in Taiwan’s CRA Draft is endorsable, but not with an “infrastructure and networks” layer. The author’s proposals for regulatory reform in Taiwan are: (1) to maintain a vertical separation of telecommunications and broadcast regulation, along with a general part of both in the macrostructure; (2) to reduce regulatory gaps in order to facilitate convergence in the microstructure.